关于县级财政通过国有企业周转资金缓解支出压力的思考

县级财政作为我国五级财政体系的基础层级，直接关系到地方经济发展与社会稳定大局。近年来，受经济下行压力持续加大、减税降费政策深入推进等多重因素影响，县级财政收支矛盾日益凸显，“收不抵支”现象较为普遍，并通过培育重点产业、强化财政收入征管、大力压减一般性支出等举措，积极应对支出压力。本文以某县党政主要领导干部经济责任审计中发现的问题为切入点，对部分县级财政通过国有企业周转资金，缓解财政支出压力的现象进行初步思考。

一、导致财政支出压力增大的背景

县级财政面临的刚性支出压力与日俱增，地方可用财力缺口越来越大。一方面，民生领域支出如教育均衡发展、基层医疗体系建设、养老保障提标等需求持续扩大，各项政策明确的配套资金要求和保障标准持续提升，成为县级财政必须承担的刚性任务；另一方面，农村、水利、道路等基础设施补短板项目的推进，地方政府隐性债务的到期偿还，以及疫情防控、洪涝灾害应急处置突发公共事件等带来的临时增支，进一步挤压了有限的财政空间。与此同时，县级财政收入增长动能不足，县域产业结构偏传统，新兴产业培育周期长、见效慢，税源基础薄弱。在“保运转、保民生”的现实需求与财政收支平衡考核的双重压力下，少数县级政府为缓解燃眉之急，逐渐偏离合规轨道，滋生出财政通过国有企业包装项目、委托支付等手段，骗取中省转移支付、地方债券资金、金融机构融资，并转化为可用财力，缓解地方财政压力的现象。

二、国有企业缓解财政支出压力的途径  

县级国有企业作为地方政府履行公共服务、基础设施建设以及产业运营职能的关键主体，能够高效整合各类资金资源，并将其转化为地方可用财力，为保障地方政府的正常运转发挥着不可磨灭的作用。

（一）国有企业是获取资金的核心载体。国有企业既可通过承担政府投资项目业主职责，申报保障房、高标准农田等政府投资类项目，获取中、省财政专项资金或债券资金支持；又能依托其市场化经营机制，通过承接政府投资项目、国有企业之间相互拆借资金或取得特许经营权等方式做大企业资产，以项目贷款、流动贷款等途径融资，从而全面拓宽筹措资金的渠道。

（二）国有企业是使用资金的重要主体。国有企业既可通过企业自建、公开招投标等方式，在国有企业之间相互承接和实施项目，并通过成立具备设计、施工、监理、竣工审计等职能的下属子公司，实现资金在“集团公司—子公司—集团公司”闭环内规范高效地流转；又可通过借款、预付账款等方式，直接实现资金在国企之间的相互流通，改变资金使用性质，拓宽资金使用渠道。

（三）国有企业是资金转为可用财力的必要工具。国有企业既可通过购买土地、缴纳经营收益等方式，将各类资金直接缴入财政，转化为政府可用财力，实现隐性财源的构建与释放，缓解短期收支矛盾；又可以通过出售服务或收购特许经营权等途径，将本应由财政承担的支出事项，转化为企业支出，从而转嫁政府支出责任，变相提高政府财政保障能力。

    三、国有企业承担政府支出责任的后果

（一）加重国有企业财务负担与经营压力。国有企业承担本应由政府财政拨付的支出事项后，需长期垫付或固化承担相关资金成本，导致自身资金流动性持续趋紧，资产负债率被动攀升。部分县级国企为弥补资金缺口，不得不通过非标融资、高息借贷等方式缓解压力，进一步推高融资成本，挤压利润空间，甚至出现连续亏损的经营困境。同时，这类非市场化的支出责任往往偏离国企主营业务发展方向，占用大量人力、物力与管理资源，削弱其核心竞争力培育与市场化运营能力，难以实现国有资产的保值增值目标。

（二）放大区域财政金融系统性风险。县级国有企业在承担政府支出责任过程中，其形成的债务往往带有政府隐性担保的属性，本质上构成地方政府隐性债务的延伸。当国有企业因长期垫付支出导致资金链趋紧、债务违约风险攀升时，地方政府为维护区域信用稳定与社会秩序，通常需通过调剂财政资金、协调金融机构续贷或提供代偿等方式介入，这不仅会直接消耗本就紧张的财政储备，还会强化“财政压力→转嫁国企→国企债务累积→财政兜底”的恶性循环链条。此外，持续累积的债务会削弱区域信用评级，增加地方政府和企业的融资成本，限制区域产业升级和经济的可持续发展，最终可能导致财政和金融风险的相互传导和放大。

（三）抑制区域经济活力与民生保障。县级国有企业长期承担政府支出责任，其自身用于主业发展、技术创新及产业升级的资金被大量挤占，难以发挥对县域特色产业的引领和支撑作用，县域经济增长的内生动力被削弱。同时，财政资金通过国企周转的模式间接压缩了民生领域的有效投入，教育、医疗、养老等民生工程推进缓慢，群众在公共服务上的获得感难以提升。此外，区域经济活力的不足还会导致就业岗位供给减少、居民收入增长乏力，进一步制约消费市场扩容，形成“财政压力传导→国企发展受限→经济活力下降→民生保障不足”的连锁反应，影响县域社会的和谐稳定与长远发展。

四、解决对策

（一）规范财政与国有企业资金往来的制度边界。一方面，要严格界定财政支出责任与国有企业经营责任的范围，建立“财政—国企”资金往来负面清单制度，明确禁止政府部门以垫付、周转、担保等名义要求国有企业承担本属财政预算内的支出事项。另一方面，要加强预算管理，将所有财政支出纳入全口径预算管理，强化预算刚性约束，杜绝预算外支出通过国有企业渠道隐形列支，从源头上切断财政违规占用国有企业资金的路径。

（二）增强自主发展与抗风险能力。一方面，国有企业要聚焦主责主业，有序剥离政府委托的非经营性、非主业支出事项，减轻其额外负担，让国有企业将资源集中于技术研发、市场拓展与核心竞争力提升。另一方面，地方政府要合理规划项目，集中力量培育壮大特色产业集群，推动形成“一县一业”或“一县多品”的产业格局，提升自身“造血功能”，同时要避免盲目上马缺乏收益支撑或超出财政承受能力的“形象”工程，减少财政支出压力。

（三）建立健全监督问责与信息公开机制。一方面，要构建财政、审计、国资等监管部门协同联动的监督体系，定期对县级财政与国有企业之间的资金往来情况开展专项检查，重点核查是否存在财政违规占用国企资金、国企违规承担财政支出事项等问题，对发现的违规行为及时责令整改并跟踪落实。另一方面，要强化问责惩戒力度，明确违规责任主体及惩处标准，对以垫付、周转等名义要求国企承担财政预算内支出的政府工作人员，以及违规配合的国企管理人员，依规依纪依法给予处分，形成有力震慑。同时，要推进资金往来信息公开，县级财政和国有企业需按规定公开相关资金使用的范围、金额及流向，接受社会公众监督，确保财政资金与国企资金的使用边界清晰、流程规范、去向透明。

综上所述，县级财政依托国有企业周转资金虽为短期纾困之策，但本质是将财政压力向国企转嫁、将显性风险隐性化的过程。唯有坚持财政法定原则，明晰政府与市场边界，推动财政体制改革与国企市场化经营改革协同推进，方能从根本上破解“借壳融资”困局，实现县域财政可持续发展与国有经济高质量发展的有机统一。